从国外政府改革谈我国服务型政府建设x_

从国外政府改革谈我国服务型政府

建设

［摘要］我国同西方国家都处在经济全 球化、信息化、市场化及世界性的政府改革 浪潮的国际背景之下，本文通过对国外几个 国家重塑政府的"政府改造运动”的比较， 分析了市场经济发达国家的政府改革经验， 提出构建我国服务型政府， 要一切从实际出 发，制定适合我们发展的改革方针、策略体 系。

［关键词］政府改革服务型政府

20世纪70年代以来，新西兰、英国、 美国等发达国家的公共部门针对传统的管 制型政府暴露出的种种弊端及政府的“失 效”症状，掀起了引用“企业化”运作模式， 运用市场力量来改造政府绩效的运动。 紧接

着，日本、加拿大、荷兰、法国等经合组织 的其他成员国也纷纷效仿， 被称之为“新公 共管理”运动。在这场运动中，一些国家纷 纷提出了 “政府再造”的口号， 以通过“政

府再造”来改善公共物品的供给质量， 重新

赢得公众对政府的信心。正是在“新公共管 理”运动蔚然成风的背景下，很多国家提出 了创建“服务型政府”的目标。

一、国外一些国家政府改革的主要内容

1.英国政府的改革

面对世界经济的衰退和国内经济的滞 胀，执政的保守党采取了一系列的改革措施， 主要包括四个部分：节约政府开支、政府机 构改革、服务承诺和竞争求质量，力图改变 整个英国乃至整个世界的面貌。经过 20多

年的实践，英国政府的管理新变革取得了举 世瞩目的成效，其影响遍及全世界。英国政 府改革包括四个步骤：

雷纳评审雷。雷纳评审是对政府部 门工作特定方面的调查、研究、审视和评价 活动。解决的问题主要是两个，一是政府开 支过大问题，二是政府工作效率低下问题。

　合理的政府开支中，业务开支与行政之间应 有一定比例，一般说来，前者应大于后者。

“下一步”行动方案。“下一步” 行动方案提倡采用更多的商业管理手段来 改善执行机构，提高公共服务的效率。方案 建议把整体的部委分解成若干机构，这些机 构在主管的部委指导下，履行公共服务和有 效管理的职责；以管理主义的技术和程序培 训职员，并且所有活动都是在一位高级主管 的领导下进行。

公民宪章运动。公民宪章，就是用 宪章的形式把政府公共部门服务的内容、 标

准、责任等公之于众，接受公众的监督，以 达到提高服务水平和质量的目的。 各公共部

门可以根据本部门的实际情况灵活的制定 宪章内容，但是要以满足公民对公共服务的 合法要求为宗旨，主要包括对公民的承诺和 实践承诺两个方面，有四个具体内容：①服 务内容和工作目标承诺；②服务标准承诺。

　服务标准做到明确化、具体化和公开化：③ 服务程序和时限承诺。

　实行合理的办事程序， 达到公众满意。对公众公开服务时限，接受 公众监督；④违诺责任。表明了承诺者没有 达到既定服务标准时对顾客作出的补偿， 是

承诺部门对公众做出的单方面的承诺， 这种

补偿可以是精神上的，比如道歉，也可以是

物质上的

引入竞争机制。竞争出质量，竞争 出效率，竞争机制的引入与完善是提高公共 服务水平和质量的根本之道。 扩大竞争的实

质就是引入私营部门的经营原则。为此，所 采用的主要方法是：私营化引入竞争；打破 垄断，鼓励竞争；政府干预，维护竞争；市 场检验，激励竞争。竞争求质量运动可以说 是竞争观念的进一步确立和竞争机制制度 化的尝试。

美国政府的改革

20世纪的美国政府改革和英国政府改 革明显不同。美国的政府改革没有明确的起 点和目标，但是带有更明显的管理主义倾向。

政府收缩的第一项主要职能就是政府 的社会职能，推行社会福利制度改革，包括 以下内容:(1)提高接受福利者的资格，以减 少福利支出。(2)福利项目市场化，借鉴私 营部门的管理经验来克服公共部门的浪费 和低效；逐步米取联邦、州和地方政府三级 管理体制，转移联邦财政负担。(3)明确财 政收支，划分管理权限，分权管理社会福利 项目，使管理者接近受益者。（4）将社会福 利改为“工作福利”。（5）适当加重个人负 担份额。（6）老人老制度，新人新制度。（7） 将福利项目的直接供给者与福利的接受者 分开。

政府收缩的第二项主要职能就是放松 管制。收缩政府的经济职能，减少政府干预 的范围和程度，实行更大的市场化。1981年 2月，里根政府发布了第12291号行政命令， 其中有一条规定，在一般情况下，政府不应 当对企业的开设和经营方式、产量及物价等 经济行为施加管制。

美国政府公共服务市场化的价值取向 是，在公共服务输出领域引进市场机制，一 是决策要和执行分开，二是公共服务的供给 必须要多元化、竞争发展。这样使政府权威 与市场交换的功能优势有机组合，提高政府 功能输出的能力。

新西兰政府改革

新西兰的行政改革在当代西方行政改 革中占据着非常重要的地位，被誉为行政改 革的典范。开始于80年代初期的新西兰行 政改革，先设定了总体框架，与其他国家相 比，更多、更明确地采用了管理主义的模式。

新西兰改革的主导思想是，明确政府、 部、皇家实体机构和公务员的目标，避免责 任和职权的冲突、交叉，政府不介入市场和 社会能够有效运行的领域，充分发挥市场的 作用，尽量减少成本。改革几乎涉及所有公 共部门以及公共部门的组织、过程、角色和 文化等方面，改革的具体措施包括结构变革、 分权化、商业化、公司化、私有化等，主要 内容有：国有企业从事原本生产“私人物品” 的政府部门的活动，在市场机制下将国营企 业民营化，重组政府部门结构，设置提供公 共服务的新架构，缩减政府预算。

由此看来，这些国家采取的措施不同、 侧重点也不同，但是都要解决三个方面的问 题：第一，重新调整政府与社会、政府与市 场的关系，减少政府职能，以求使政府管得 少的一点，但是要管得好一些；第二，尽可 能地实现社会自治，鼓励社会自身的公共管 理，也就是利用市场和社会力量来提供公共 服务，以弥补政府自身的财力不足；第三， 改革政府部门内部的管理体制， 甚至尽可能 地在一些部门中引进克争机制， 以提高政府 部门的工作效率和为社会服务的质量， 从而 使政府彻底走出财政危机、管理危机和信任 危机的困境。

二、对我国的借鉴意义

中共中央政治局 2005年12月20日下 午进行第二十七次集体学习， 中共中央总书

记胡锦涛主持。胡锦涛在主持学习时发表了 讲话。他强调，在社会主义市场经济条件下， 政府的主要职能是经济调节、市场监管、社 会管理、公共服务。我们看到我国政府社会 管理和公共服务职能进一步强化，正向公共 服务型政府转变。

目前，我国同西方国家都处在经济全球 化、信息化、市场化及世界性的政府改革浪 潮的国际背景之下，分析、学习国外尤其是 市场经济发达的国家的政府改革经验，借鉴 其理论、方法及模式中的合理因素 ，对我国 建设服务型政府的重要意义是不言而喻的。

第一，构建服务型政府要根据本国实际 情况，一切从实际出发，制定适合本国发展 的改革方针、策略体系。任何一个国家的行 政改革措施都是承前继后、自成体系的。英 国的改革同样如此，虽然很激进，但又具有 系统设计、稳步推行的特征。从雷纳评审、

“下一步”行动方案、公民宪章运动、竞争 求质量运动一直到后来的政府现代化白皮 书，可以看出在不同的阶段，改革的侧重点 有所不同，追求的目标有所不同，改革的主 要形式不同，但不同阶段之间有着有机的联 系，且对每一重大改革措施都进行独立的评 估，以保证下一步改革具有坚实的基础。这 点与我国行政改革分阶段走有相似之处。

第二，引入严格、科学的管理程序。雷 纳评审是来自政府内部的改革，旨在促进、 鼓励、协调、指导有关部门在现存的文化及 传统中开展改进工作，发挥各部门革新的积 极性和主动性，尽量避免由上或者由外强加 的成份。当前，公众对于我国政府提供的公 共服务还有诸多不满意的地方，当务之急是 相关管理部门要在绩效评估上找到切实可 行的办法。本文以为，不妨引进雷纳评审的 严格和科学程序，对政府公共服务进行解剖，

从而为政府部门的公共管理找到更好的办 法。

第三，注重提高政府部门的服务质量。

“公民宪章”运动改革力度较大，效果比较 明显，在政府和社会关系上，体现了政府退 却、公共服务市场化、社会化等理念；在政 府内部管理上，体现了公民为中心、服务导 向、结果为本、市场机制为基础等理念。“公 民宪章”运动中，英国政府把行政管理的重 点放在提高政府的服务质量和效率上， 主要

手段是新的管理原则、新技术、新方法在公 共管理中的应用。据1996年的官方报告， 英国的"公民宪章"运动在提供公共服务 质量和公民满意度方面起到了积极的作用， 因而在国际上产生了巨大的反响， 许多国家 纷纷效仿。据统计，1996年，全世界共有5 个国家推行了与英国“公民宪章”运动相 类似的服务承诺制度，很多国家的代表团到 英国考察“公民宪章”制度的执行状况和 效果。英国政府内部行政改革的侧重点是管 理层次，这与我国行政改革的侧重点是机构

改革是不同的。

第四，慎重、合理界定我国政府职能的 范围和内容。我国和美国所处的现代化阶段 不同。美国已经处于信息社会，我国虽然处 于信息社会的大背景之下，但是经济发展的 不平衡性决定了大部分地区还停留在工业 文明时代，或工业文明过渡时代，只有少部 分地区处于信息社会前沿。众所周知，美国 的市场经济已经相当成熟， 市场经济的发展 是经历了一个从自由市场到政府干预， 再从

政府干预回归自由市场的否定之否定阶段。

　美国通过压缩福利项目的福利政策和放松 对工商业项目的福利政策来收缩政府的社 会职能。我国政府在改革开放之前是个全能 的政府，在建设服务型政府的过程中虽然也 亟需收缩政府职能，实现“小政府、大社会” 和“有限政府”，但是以压缩福利项目为主 体的福利政策改革，恰恰与我国在市场经济 发展初期建立健全适应市场经济发展要求 相适应的全社会保障体制的改革方向相反。

　这是现代化不同阶段上的两种截然不同的 选择。因此，不同的时代背景，要求不同，

涉及的改革措施和模式当然也不同。 我国建

设公共服务型政府要根据实际国情， 借鉴发

达国家成功的经验，汲取教训，避免改革走 弯路。

第五，确立政府与市场之间的平衡点。

　随着我国经济体制改革的深入进行，市场发 挥作用的地方不断扩大， 传统上一些必须由 政府提供的公共产品和公共服务也可以实 行市场化生产，即，政府不直接参与这些产 品和服务的生产，而是公开向社会招标，由 私人或者非政府组织竟标，公平克争，优者 中标负责这些公共产品和公共服务的生产、 提供。市场是资源配置的有效手段，没有市 场是万万不能的，但是市场并不是万能的， 存在着自身无法克服和避免的盲目性、 滞后

性和破坏性。市场不能解决责任、公平等问 题，市场的有时在于效率，市场的职责也是 效率，这就需要发挥政府的监督和调控作用。

　与市场不同，政府还有社会、人文等其他目 标。政府与市场各自的不同目标、不同优势 与不足决定了两者互相配合和协调以维持 某种程度均衡的必要性和可能性，政府与市 场平衡的核心在于两者在特定环境下各自 作用的充分发挥和各自优势的平衡。

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