【区块链治理政府责任x】

目次

一、区块链技术与应用的多元发展

二、区块链治理的政策立场及法律框架

三、区块链治理责任的法理基础

四、区块链治理责任的配置原则

五、结语

摘要随着区块链技术的高速发展和广泛应用，我国政府在区块链发展与治理方面形成了比较系统的政策体系，相应法律框架亦在形成之中。区块链的治理责任包含战略实施与风险预防两种不同的导向，政府治理责任的配置须充分考虑两种价值导向的协调，公平分担剩余风险，以合作治理实现引导行政，并基于防止灾难原则、辅助性原则和实验式治理原则配置具体的治理责任。

关键词区块链? ?治理? ?政府责任? ?风险预防

近年来，区块链的迅速发展引起各界密切关注。在国外，脸谱（Facebook）宣布天秤币（Libra）加密数字货币计划，沃尔玛申请数字加密货币专利，纳斯达克与英国伦敦证券交易所均在私人股权交易领域开始尝试应用区块链，美国国防部高级研究计划局（DARPA）研究利用区块链技术解决复杂战场安全通信问题等事件，不断推动区块链应用向深度发展。在国内，当比特币热潮席卷之际，中国一度集中了全球70%的比特币矿池算力，生产了全球70%～80%的矿机；即使在数字代币热潮渐退之后，区块链产业的其他方面依然得到迅速发展，也引起了中央的关注。***总书记在主持2019年中央政治局第十八次集体学习时指出：“目前，全球主要国家都在加快布局区块链技术发展。我国在区块链领域拥有良好基础，要加快推动区块链技术和产业创新发展，积极推进区块链和经济社会融合发展。”此后，区块链的发展继续提速。据统计，截至2019年底，全国已有30余省市出台了区块链支持政策，30余所高校开设了区块链相关课程，成立了上百个区块链基金、6 000多个技术及产业联盟。区块链的发展可谓风起云涌，寄托着政府、市场和社会的热切期望。

然而，区块链的潜在风险亦不容忽视。以数字代币为例，据不完全统计，截至2018年12月，全球市场存在的虚拟货币有7 000余种，其中有一定交易规模或存在交易市场的大致有900多种，大多没有任何实体企业支撑，极易形成非法集资、金融诈骗、传销、洗钱、偷漏税等违法犯罪活动，甚至引发冲击金融体系的巨大风险。更重要的是，区块链自身的技术特点使得这些风险难以通过传统的中心化监管手段进行治理。区块链风险往往具有多中心、不可逆转、自动触发、全域同步等特点，且不少区块链资金活动还存在一定的杠杆率，风险触发的条件和后果难以预见或控制。政府如何顺应区块链自身的技术逻辑与发展规律进行治理、如何平衡区块链监管与发展的需求，已经成为一道亟须解决的难题。

一、区块链技术与应用的多元发展

时至今日，“区块链”已经发展成为一个内涵丰富的信息技术应用集合体。最初，一个被广泛接受的区块链定义是：“一种在对等网络的环境下，通过透明和可信规则，构建不可伪造、不可篡改和可追溯的块链式数据结构，实现和管理事务处理的方式”。然而，随着区块链技术和应用的不断变化发展，区块链的内涵变得日益驳杂，导致区块链的发展与治理呈现头绪纷繁的局面。

首先，联盟链和私有链的大量兴起正在挑战“去中心化”的特征，超级节点的应用也使得相关区块链不再严格满足“对等网络环境”的限定。大部分联盟链及私有链的节点往往相当有限，且存在明显的若干中心节点，较之大型公有链而言，其“弱中心”或“弱化去中心化”的特征也已经得到学界和实务界的承认，从而开始远离原始意义上的区块链技术逻辑与价值内核。

其次，随着不发行代币的联盟链和私有链受到更多的政策支持，区块链也不必然需要运用经济激励的手段，而节点之间无须相互特别信任的前提也未必普遍成立。联盟链和私有链的进入需要特别的认证或许可，加盟节点经常需要符合一定的资质要求才可进入，且加盟节点的控制者与相关区块链的建设及维护者往往本身已经形成了具有一定信任基础的社会关系。由此，区块链的信任基础正在被重塑。

最后，有向无环图（Directed Acyclic Graph，DAG）等技术在区块链领域的广泛应用正在改写“块链式数据结构”的界定，没有区块的区块链日益常见。有向无环图并非严格意义上的全局共识机制，仅仅提供局部的共识，且没有区块的存在，链上各笔交易或记录的衔接方式更类似于“拖网”而非块链的形式。但是，应用有向无环图的一些著名项目仍然被归入区块链应用之中，区块链的内涵与外延亦由此进一步扩展。

整体而言，区块链概念已被泛化，扩展为规则透明、记录相互连接并带有一定防篡改功能的分布式加密存储系统之集合。泛化的区块链概念也在分布式账本、数字代币、智能合约及区块链平台服务的应用端产生了显著的分化趋势，各主要应用的现状大致如下：

第一，分布式账本方面的广泛应用。分布式账本是区块链的最主要技术基础，也是区块链领域获得最广泛认可的应用。以分布式账本为重心的区块链应用包括知识产权保护、司法存证、电子票据、游戏娱乐、文化产品传播、房屋租赁信息登记、溯源认证和供应链管理等方面。同时，分布式账本方面的应用亦不断向司法、政务等领域渗透。区块链对制造业的影响也逐渐显现，区块链在制造行业比较有价值的四个主要应用分别为连接分布式制造资源、启用资产生命周期管理、确保端到端的增材制造过程以及增加供应链的可见性，这些应用基本上均主要依赖分布式账本技术。

第二，数字代币方面的逐渐分化。自以太坊（Ethereum）兴起以来，区块链的部署和数字代币的发行渐趋简便，由于追求炒作风气的影响，数字代币市场一度存在极大泡沫，一度成为区块链金融风险的集中点；在炒作风潮降温以后，数字代币开始分化发展。目前数字代币已经发展出证券型代币 （Security Token）和实用型代币（Utility Token，又译效用型代币）两大类，部分分类法还包含资产型代币（Equity Token）或交易型代币（Exchange Token），每一类又可细分若干子类，数字代币的法律性质也开始产生显著分化。例如，在英国，证券型代币在法律性质上类似于证券或债券，并受到相关金融机构的监管；在新加坡，金融管理局曾发布《数字代币发行指南》，对数字代币进行分类，并对属于集合投资计划的代币进行专门监管。此外，部分联盟链内部亦有不公开发行的数字代币，用于兑换联盟内部的商品、资源或服务。由此，分化发展的数字代币构成了更为复杂的区块链价值图谱。同时，数字代币的繁荣也带来投资诈骗、洗钱、侵犯隐私和版权等法律挑战，并且即便是主流数字代币亦无法完全解决交易与持有的安全性问题，而大型数字代币项目如天秤币至今仍面临监管障碍。这些问题已在不同程度上为我国有关部门所关注。

第三，智能合约方面的多元探索。智能合约伴随以太坊的出现而勃兴，并迅速带来区块链生态的多元化变革。智能合约可被用于构建复杂的多主体互动场景或者发行一定类型的数字代币，大型智能合约甚至可以形成区块链服务与治理平台。目前智能合约主要是应用于娱乐、游戏、金融、质量控制、知识产权交易、数字资产交易等领域，并有望大规模应用于公用事业、数据交易、社会保障、政府数据共享等方面。在我国，智能合约开发语言和平台都已经出现多元化发展的趋势，智能合约在跨链交易、合约移植、gas优化、多重签名、形式化验证、模型检测等基础技术上也持续取得新进展。不过，智能合约平台生态依然有待改善，赌博和游戏类区块链应用所占据的比重居高不下，跨链通信与交易的便利性、交易安全性、吞吐率等基础性的瓶颈限制仍须突破，智能合约可能带来的社会经济风险也未被充分认识，这些都导致智能合约的应用尚难以全方位展开。不仅如此，智能合约应用非常依赖于带有代币或通证的大型公有链，无论是通过侧链、OP_Return附加信息还是基于以太坊的虚拟机等技术路线，都依赖于比特币、以太坊、比特币现金（BCH）等公有链。在代币发行和交易受到严厉监管的前提下，智能合约的未来发展路径亦不甚明朗。

第四，区块链平台服务的高速发展。区块链平台被认为是能够服务于广泛业务领域的基础性技术。自“区块链即服务”（Blockchain as a Service，BaaS）的概念被提出以来，提供多种服务的区块链平台得以迅速发展。区块链平台服务在超级账本（Hyperledger）兴起以后颇为常见，国内若干大型企业如阿里、腾讯、百度、京东等均建立了区块链平台服务，主要面向企业和企业联盟提供服务，使用场景主要包括供应链金融、电子票据、可信存证、分布式数字身份、溯源管理、数据共享、数字内容版权、数字资产交易等等。较有影响力的区块链平台服务所依托的区块链大部分为联盟链，个别情况下为私有链或公有链。但是，基于金融主权、经济稳定的考量及相关监管政策的限制，也有一些区块链平台活动处于被限制甚至禁止的处境，如在基于公有链的交易所类平台，数字资产兑换法币的交易项目已处于被禁止状态。

总体而言，尽管政府对代币的发行与交易采取了严厉的监管立场，国内业界对全网范围内的大型公有链仍然有相当大的影响力，而联盟链的发展相对更为迅速。区块链技术潜藏巨大的社会经济利益，但区块链行业的迅速发展也带来了各种风险：如分布式账本在密码学方面的安全性局限，数字代币对金融安全和社会经济秩序的冲击、数字代币和智能合约助长若干类型违法犯罪活动的可能性，智能合约的安全漏洞，链上信息对隐私保护的挑战，违法犯罪信息传播的不可删除性，等等，都考验着政府平衡区块链发展与监管的治理能力。

二、区块链治理的政策立场及法律框架

自2013年以来，我国政府就开始对区块链相关活动进行监管。2013年12月，中国人民银行等五部门联合发布《关于防范比特币风险的通知》，标志着区块链的相关风险规制工作进入政府监管的视野。至目前为止，我国政府针对前述几方面的区块链应用已经初步形成有迹可循的政策立场，区块链治理的法律框架亦逐渐成形。

（一）区块链治理的政策立场

1.对分布式账本的积极认可

由于分布式账本技术能够提供强有力的信任机制，又不触及金融安全，此方面的应用获得了有力的政策支持，尤其是基于联盟链的分布式账本应用得到了行政与司法机关的广泛认可。以区块链存证为例，2018年9月，《最高人民法院关于互联网法院审理案件若干问题的规定》明确认定了区块链存证的法律效力。自2018年起，区块链存证方面的司法裁判不断出现，不少法院亦在搭建自身的区块链存证平台，最高人民法院更已建设“人民法院司法区块链统一平台”。此外，医疗保障、金融管理等部门亦在推动区块链在分布式账本应用方面发挥存储、证明、追溯等功能，推动有关政务目标的实现；甚至部分智慧党建平台也开始利用区块链的上述功能。与此同时，政府对伴随分布式账本的信息传输仍保持着相当程度的警惕。2019年1月，国家互联网信息办公室发布《区块链信息服务管理规定》（以下简称《管理规定》），作为区块链领域首开先河的部门规章，它规定了备案、用户注册、信息审核、应急处置、安全评估、真实身份信息认证、制定和公开管理规则及平台公约等一系列制度，防范区块链信息服务提供者和使用者利用链上信息不可删除、不可篡改的特性发布和传播法律禁止的信息内容。通过这一规定，政府正在充分利用分布式账本技术与防范违法信息传播风险之间寻求平衡。

2.对数字代币的严厉监管

自2013年以来，我国对数字代币的监管渐趋严厉。2017年9月4日，中国人民银行等七部委发布《关于防范代币发行融资风险的公告》，对代币首次发行（Initial Coin Offering）和虚拟货币交易场所进行清理整顿，使得境内虚拟货币交易规模大幅下降。此后，政府对数字代币不断加强监管，甚至对借区块链及数字代币名义的经济犯罪启动刑事司法程序。2019年中央政治局第十八次集体学习后，数字代币仍然处于受严格监管的状态。例如，2019年11月，“深圳、上海和北京等地的监管部门已经发出重拳出击非法虚拟货币的号令，全国性清理整顿的大幕已经开启”。《广州市黄埔区 广州开发区加速区块链行业引领变革若干措施实施细则》第5条规定“公有链是定位支持黄埔区区块链行业发展的自主可信的‘无币’公有链……”，明确要求公有链与数字代币作出切割，反映出地方区块链政策仍未认可数字代币合法地位的立场。至于“无币”的公有链通过何种激励方式维系信任机制，自全国范围内的实践观之，部分项目采取内部价值兑换或服务互助的方式，避免链上权益在链外自由流通和兑换。即便如此，内部的“代币”或“通证”仍然缺乏明确的合法性依据。

3.对智能合约的谨慎观望

尽管中央各部委并未对智能合约正式表明立场，但智能合约已在一定程度上获得司法机关的认可。例如，2019年10月，杭州互联网法院上线了智能合约服务，“智能合约中，双方签署的合同将以数字形式保存，触发相应条件后，合同可以自动履行”。目前法律与政策层面对智能合约的态度较为慎重，暂未出现专门针对智能合约及有关分布式应用的规范性文件、司法解释或政策措施。不过，由于智能合约及有关分布式应用通常开源且多中心化部署，兼有形式检测技术之支持，交易各方能够提前充分了解其运行逻辑及预期结果，此方面的风险很少需要专门的政策调控。尽管如此，智能合约仍须融入私法体系，合约平台及缔约双方也需要在某些情况下设置更灵活的智能合约模型或条款，以便在政府需要控制特殊风险的情况下终止或中断合约履行。

4.对区块链平台服务的有力支持

如前所述，信息技术产业中的大型企业往往在提供区块链平台服务方面具有较强的动力，这使得区块链平台服务更易获得法律与政策的认可。例如，海南自贸区（港）区块链试验区发布的《关于加快区块链产业发展的六条措施》专门提出“探索打造新型可监管区块链生态平台，区块链企业可接入生态平台试验并上线创新型产品与服务”。苏州高铁新城发布的《苏州高铁新城区块链产业发展扶持政策（试行）》规定：“对省级及以上认定的区块链研究中心、评测中心、数据中心、存储中心等公共平台且取得相关资质的，给予100万元奖励。”这些中心或公共平台没有形式上的限制，大部分可以通过“区块链即服务”形式的区块链平台实现。不难预见，能够汇集多方面功能且风险可控的区块链服务平台在未来将赢得有力的法律和政策支持。

上述规范性文件仅仅是我国政府应对区块链发展与治理的开端。目前我国政府对区块链的立场多见于政策性文件，但对一个对未来社会经济发展和政务活动可能产生重大影响的新兴领域而言，政策立场背后的政府责任结构与边界更为重要，在全面依法治国的背景下，政府责任结构的形塑有赖于相关的法律框架。

（二）区块链治理的法律框架

尽管我国尚未就区块链发展与治理制定专门的法律、法规，治理区块链却并非无法可依；在专门立法缺位的情况下，解释和运用既有法律规范显得尤为重要。在法政策学视角下，法律是“体现时代特征并与公共政策保持密切亲缘关系的规则体系”，具有通过行政授权将既存的行政活动限制于一定框架内，进而命令并促进行政发挥其作用的功能。因此，分析发展和治理区块链中的政府责任、总结区块链政策之是非得失，亦不可背离既有的法律框架进行。我国现行法律规范体系赋予政府预防和惩治犯罪、防范网络和金融风险、保护公民合法权益等多项责任，也授权政府采取多项措施促进科学技术发展、促进信息化建设以及推动信息产业的繁荣。这些法律规范为政府引导区块链发展及预防区块链风险提供了制度支持，构成政府部门政策空间及责任边界。

1. 引导区块链发展的法律框架

在引导区块链发展方面，尽管专门性立法暂时缺失，间接相关的法律规范仍然构成具有一定援引或参照价值的法律框架，这主要体现为三个方面的法律规范：

一是科学技术促进方面的立法，既包括各地的科学技术促进或进步条例、奖励办法，也包括各地的科技创新促进条例、促进科技成果转化条例及民营科技企业管理规定等法律规范。

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