[广东省国土空间规划“一张图”实施监督信息系统建设x]

一、建设依据与基础

?依据一：空间规划改革的任务与目标工作开展的依据是关于国家空间规划改革的各类文件。规划院负责这个项目充分利用以下几个方面的优势：一是对国家空间规划改革目标与任务有深刻的领会与理解；二是清楚了解空间规划编制和实施的过程与要求；三是能够准确把握体会系统各类用户的需求，本身自己就是最重要的用户；四是现有团队在实现土地任务整体规划“一张图”及实施评价方面已经积累了丰富的经验。

?依据二：38号文和试点建设要求

广东省作为自然资源部部署的系统建设五个试点省之一，2019年就开始了系统的开发建设工作，计划2020年10月将把系统部署到市县用户，省自然资源厅和省局的领导非常重视和关心这项工作，给予了大力地支持，规划院一把手亲自抓这项工作。在开发系统的同时也考虑了如何落实38号文里面提到的两项任务：一是形成规划的“一张图”；二是如何建立全省国土空间规划的“一张图”。

?基础一：省政务云、政务外网?系统建设的基础之一是依托政务云和政务外网。我们在政务云上申请了60台服务器资源，系统部署在政务外网，互联网用户无法访问。省政数局去年要求省直部门的业务系统全部迁移上云，所以“一张图”系统建设直接依托政务云资源，利用政务大数据中心来建设。下一步，我们尝试将现行的土规图、土地总归数据归送到移动互联网的粤系列服务平台上。

?基础二：省国土空间基础信息平台、政务版数据?依托省国土空间信息技术平台和经过保密处理之后的政务版数据。一张图是来自于广东省自然资源厅政务信息化规划，体现了全厅一网、一库、一平台、N应用的建设架构。一网是指政务外网，一库是指自然资源一体化数据库，一平台是自然资源政务管理与服务平台，即省级国土空间信息技术平台。规划“一张图”系统是其中的一个重要应用系统。

二、建设模式与内容

（一）建设模式?广东省空间规划“一张图”实施监督信息系统采用了全省统筹、分类实施、云端部署的建设模式，部署给市县资源局等为通用版，以便于统一运维、统一管理，大大节省全省系统建设的费用，也可以确保全省“一张图”的形成。市县用户将来可以根据自己的需求在通用版的基础上与自己的国土空间信息技术平台对接，进一步拓展、开发满足详细规划编制、审批、实施、修改的需求。

（二）总体架构

以上是系统建设的整体架构图。系统用户包括了省、市、县三级自然资源部门及省级相关部门，目标是实现整体规划编制、审批、实施、修改全周期的信息化管理，对总规的实施情况进行动态监测和体检诊断，与空间专项规划及相关业务充分协同，将来逐步向企业和公众推出查询服务，也可推动公众对规划实施的监督。

（三）互联互通?系统建设要确保横向连通、纵向贯通。可以通过政务共享平台和粤政服务，实现与交通、住建、水利、发改等部门的横向连通，上下贯通则是通过政务外网或省市县国土空间基础信息平台的实现，通过与省国土空间基础信息平台实现与部规划“一张图”系统的对接。

?（四） 建设思路? 国土空间规划“一张图”实施监督信息系统建设的思路，是以国土空间基础信息平台为主要依托，为县区空间整体规划从底图制作备案到编制规划审批，再到修改和实施监督，提供全周期的信息化管理服务。规划底图是以国土三调数据为基础，结合已批用地和规划、海洋调查、遥感影像等数据构建准确的一张底图。现状评估是空间规划编制的前期工作，需要丰富的数据接入和应用，省级双评价成果以后集成到系统中，供市县总规编制时参考。“一张图”的建设中已经考虑了市县总规到详细规划以及省级空间专项规划的统一纳入，形成的规划“一张图”将作为国土空间规划用途管制、建设项目规划许可，自然资源开发与保护的重要依据。规划实施监督则主要依托国土调查与年度变更调查，年度更新数据、管理审批数据、社会经济统计数据、遥感监测数据等构建科学客观的评价指标体系，实现市县总规一年一体检的目标。

?（五） 国土空间规划“一张图”整体规划“一张图”的建设相对简单，目前正在开展编制的市县空间整体规划，会以三调数据为基础，按市县规划数据进一步规范形成数据库存成果，经过核查审批后就可入库，已批详细规划要并入“一张图”需要开展数据治理工作，目前详细规划也要按照统一的控规和村规的数据建库规范，完成数据库成果，经核查审批入库并入到“一张图”。专项规划对于本部门的自然资源规划比较容易，但对于其他部门的空间专项规划则还有较多的工作，存量成果需要做数据清洗治理，新编的规划主要从底图提供到协商达成通用的数据标准等一系列的协调工作来实现。三类规划数据成果将分层存放、动态更新，“一张图”成果将同步推送到国土空间信息技术平台，供相关部门共享使用。

?（六）“一张图”数据治理? 考虑到数据治理的必要性，广东先行出台《广东省国土空间规划数据治理指南（试行）》，用来指导规划“一张图”系统建设所需数据的入库工作，《指南》编制的主要依据是广东省自然资源一体化数据库标准；省、市、县国土空间规划编制技术指南；省、市、县、镇国土空间规划数据库标准；国土空间规划数据汇交要求等，这些目前都还是征求意见稿。为便于统一数据空间标准和数据分类编码，《指南》搭建了系统建设所需的同规划底图数据库成果实施管理和实施评估的数据体系，明确了规划实施监测的指标体系、模型方法和数据来源，提出数据质检的方法、内容和机制，以及数据更新与汇交的要求，用于指导市县开展规划数据治理工作，实现自然资源部门不用急着开发和拓展系统，而是先做好数据的治理和建库工作。关于数据标准，已有《广东省县级国土空间规划数据建库规范（试行）》初稿，需要等国家县级空间规划编制规程正式出台做相应修改再行推出。《广东省村庄规划数据建库规范（试行）》也已经有了初稿，将根据广东省正在开展的62个村庄规划优化提升试点，在建库过程中遇到的问题和经验总结提升了再出台。《广东省控制性详细规划数据入库规范（试行）》目前正在编制，将参考原住建厅的相关标准，针对规划“一张图”建设和空间用途管制的需求，制订控规的核心管控图层和数据入库标准，这三个规范将争取在年内出台。

?（七）系统功能规划“一张图”系统主要功能模块包括“6+N”的功能体系，用于支撑规划编制、审批、工程管理、建设愿景、共享服务的全周期。其中“6”主要是指部印发的《国土空间规划“一张图”建设指南》所要求的6大功能模块，包括“一张图”应用、规划分析评价、规划成果审查与管理、监测评估预警、资源环境承载能力监测、指标与模型管理，这里的“N”是结合广东的实际，对市县用户拓展当前可用实用的功能，以节省行政成本，提升服务效能，主要包括生态红线管控、永久基本农田占补分析、市县土地总规指标的排障和实施情况诊断，农村拆旧复垦、剩余建设空间分析等功能。下一步，通过对接粤政易、粤商通、粤省事等粤系列服务平台，以及天地图、厅网站等，提供面向社会的规划信息公开、规划意见征集等服务。关于县区规划底图的制作和备案，广东也准备了一套方案集成在系统里面。从广东的实际出发，制订了《广东省三调工作分类与空间规划用途分类转换衔接指导意见》的征求意见稿，明确规划底图，制作的技术路径和汇交备案的原则要求，研发了地类转换辅助工具已经测试试用，有明确地类关系的可自动转换，一对多、多对一的则通过人工辅助转换，但已经可以大大减少规划底图制作和规划编制时的工作量。规划底图完成后，通过系统核查后入库备案，以保证规划底图和技术的严肃性。? ?对于县区总规数据成果的审查与管理，我们采用了离线质检+在线复核的模式。市县级用户使用厅省级下发的文件质检工具，检查内容包括数据的完整性、规范性以及图文和图数的一致性，指标和空间布局的复合性等。检查通过后以数据包的形式上传给省厅用户，省厅对成果进行复检，检查通过后才能预登记备案入库。在这一过程当中，系统和质检工具支持将规划成果与相关材料审查意见进行挂接，进行规划成果的版本管理，检查任务分配和全程留痕。规划成果审批后，要把数据成果正式纳入国土空间规划“一张图”，并实施推送至各级国土空间基础信息技术平台，确保上下一致。规划分析主要是以“一张图”的数据为基础，集成省级的资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的结果，对比国土调查最新数据三条控制线等，识别国土空间开发保护的主要问题，分析耕地开垦和永久基本农田“五化（建设标准化、装备现代化、应用智能化、经营规模化、管护规范化）”的潜力等，用来支撑国土空间规划实施评估和国土空间开发保护风险评估。规划实施监测上，广东搭建了图数联动、二维三维一体的动态监测技术体系，通过构建一套科学有效的监测评估指标体系，利用指标的分析测算和排名，对各类国土空间开发建设情况，尤其是对三线管控情况，各类指标执行情况进行动态监测。利用最新遥感数据和变化图斑，及时发现规划实施过程中不合规不合理的问题，准确定位分析问题图斑的空间分布和变化情况，必要时还可以介入外部巡查系统，实现对问题图斑的核实举证和快速查处。由于系统部署在前，空间规划编制在后，为了系统部署后的前置达到以用促建的目的，让市县用户可以马上用起来，离不了，我们面向当下市县规划相关业务工作的需要，开发了一些实用功能，包括永久基本农田占用和补划分析、生态保护红线监测分析、“多规合一”的合规性审查分析、规划指标台帐管理、规划修改范围预分析、增减挂钩建新区预分析、空间关联查询地块“前世今生”查询、国土空间规划政策和技术知识库。

（八）指标体系指标模型体系构建方面，我们在土地规划方面已有较好的基础和经验，就是再根据国土空间规划改革的目标和任务，按照绿色、共享、协调、开放、创新、安全的发展理念，聚焦规划指标、三线管控、空间用途管制等，从年度体检与定期评估、问题和目标导向、一致性和绩效评估、空间和时间变化等多个维度，搭建一套规划实施监测评估预警指标体系。对于用地审批管理数据，规划审批修改数据、国土调查年度分析数据、人口经济统计等重大数据中心的统计数据，通过这套指标体系来评价整体规划实施的综合效果，实现总规实施一年一体检、五年一评估的目标。为了让这套指标好用、实用，借鉴人们到医院体检的体验，通常是拿到体检表之后先看体检结论再看问题指标，再对指标的超标程度和原因，百度一下，进行分析研究，所以我们以规划实施年度体检表为基础，通过县区规划指标执行情况和指标在全省的排名，生成简洁清晰的诊断表，利用县区总归实施过程当中需要注意的问题，下一步我们将通过梳理国土空间规划实施管理业务流程+自然资源中相互关联互为因果的指标深入分析找出关联，形成指标体系的知识图谱，以方便市县用户能够找出问题指标产生的原因，提出解决问题的对策。

三、目标与愿景展望

一是期待依托粤系列平台实现与各部门规划的业务协同，提升政府治理能力和治理水平，建设一个公众可参与规划共享服务体系，打造一个互联网+规划服务的规划实施监管新模式，提高空间规划的服务范围和效能；二是利用二三维一体化自然资源和国土空间三维实体数据，加强地上地下一体化管理，集成应用建筑信息模型（BIM）、城市信息模型（CIM）与GIS空间分析能力，实现全市区域的可视化三维展示分析和管理。

四、总结

通过系统的开发和建设，期待努力实现三个方面的目标：

? 1、形成包括总规—专项—详细规划，动态更新的全省国土空间规划“一张图”，对总规的编制、审批和修改实现全周期管理，为统一行使全域国土空间用途管制和生态保护修复职责提供坚实基础。 2、利用多源数据构建好用实用规划实施监测指标体系，采用体检方式建立市县规划实施诊断表（结果），体检表（各类指标），指标分析（知识图谱），及时监督全省规划实施状况。 3、为专项和详细规划编制提供丰富可靠的基础数据，为重大项目选址落地提供科学分析工具，为省直部门和市县之间规划业务的协同和综合决策提供支撑。

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